Mario Fanjul
Introducción
Etiopía es el segundo país más poblado de África. Con una población que va camino de alcanzar los 110 millones de habitantes, el crecimiento poblacional etíope va acompañándose de un crecimiento económico (10.8 por año de 2004 a 2011) que, aunque importante, aún mantiene a 37 millones de personas en la pobreza[1]. De tal manera, con una Renta per Cápita de 768 dólares (Banco Mundial, 2017), Etiopía sigue ocupando los puestos de mayor vulnerabilidad en términos de desarrollo humano, con importantes brechas en términos de ruralidad, edad, componentes étnicos y Género.
Como parte de los países signatarios de la Agenda 2030, la Igualdad de género, meta recogida en el Objetivo de Desarrollo Sostenible 5 (ODS 5) es un compromiso adquirido por el Gobierno Etíope. Pese a importantes avances en términos normativos, Etiopía sigue enfrentando importantes retos en materia de igualdad de género en un contexto en el que, a medio plazo, se plantea ambiciosas metas en relación con la creación de empleo o al crecimiento económica. El Ministerio de la Mujer, Infancia y Juventud (MoWCYA) es la instancia pública de mayor rango con competencias específicas en igualdad de género. Sin embargo, la vulnerabilidad institucional y, especialmente, el arraigo de una cultura patriarcal en todas las esferas de la vida etíope (cultural, política, social, económica, religiosa…) dificultan enormemente la aplicación práctica de las políticas públicas y el avance en la construcción de la igualdad de género en el país.
Marco Legal y avances en la Igualdad de Género
En 2019, Etiopía fue uno de los cinco primeros países en avanzar en el Global Gender Gap Index.[2] Este avance fue debido, especialmente, a los importantes progresos en el ámbito de la salud (con reducción de mortalidad materna, aumento significativo de acceso a servicios de salud sexual y reproductiva…) así como de liderazgo político (con un gabinete ministerial apuntando a la paridad). Este progreso ha sido debido a un largo camino en el ámbito normativo para reducir progresivamente las brechas de género en el país.
En 1992 se crea la Women Affairs Office (WAO) para promover la equidad de género y las políticas sensibles al género. Esta institución, origen del posterior Ministerio de la Mujer, Infancia y Juventud (MoWCYA) liderará, en 1993, la primera Política Nacional sobre las Mujeres en Etiopía. Esta ley, vigente hasta la actualidad, incluyó objetivos vinculados con la equidad en aspectos políticos, sociales y económicos, incluyendo propiedad de la tierra y reparto de beneficios del trabajo, acceso a servicios básicos, eliminación de prácticas perjudiciales y de supremacía de los hombres, participación de mujeres en el ámbito público y en la toma de decisiones.
La Constitución de Etiopía de 1995 constituyó un avance en la consolidación de los derechos de las mujeres de Etiopía. La Constitución proclama la igualdad entre hombres y mujeres en el Artículo 34 (derechos familiares y maritales), incluye derechos de las mujeres en el Articulo 35 y hace referencias a los derechos laborales de las mujeres (Artículo 42) y a su participación en la vida económica y social.
A partir de los años 2000 se desarrollan varios marcos normativos que incluyen aspectos vinculados con la igualdad de género como la revisión de la ley de la familia (2000) que incorpora elementos sobre la violación de los derechos de las mujeres, la discriminación en el matrimonio, el divorcio y la crianza de hijos. El Nuevo Código Criminal (2005) incorpora el tratamiento de la violencia basada en género, la eliminación de prácticas tradicionales perjudiciales como la mutilación genital, el secuestro y violación con fines matrimoniales y otros. A la luz de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y Beijing+5, en el año 2006 se desarrolla el Plan de Acción Nacional para la Igualdad de género 2006-2010 a la luz de los ODM como un paquete de medidas para el desarrollo de las mujeres en asuntos económicos, sociales y políticos.
En el año 2010, con la Proclamación 691/2010 se reestructura el Ministerio de la Mujer para incorporarle aspectos de infancia y juventud (MoWCYA). Se amplían sus competencias en regular y preparar políticas, desarrollar programas e impulsar la transversalización. Este ministerio comienza a desarrollar instrumentos para incluir el enfoque de género en las políticas públicas como las Orientaciones para la Transversalización de Género de 2011 (que se complementará con un segundo paquete en 2017), las Orientaciones para la Transversalización de Género de 2012 o las Guías para la respuesta a presupuestos sensibles al Género de 2012.
En los últimos años se avanzó en la consolidación de algunos derechos como la extensión del tiempo de maternidad a 120 días y el de paternidad a 10 días laborables (Public servant Proclamation 1064/2017) o el establecimiento de medidas para perseguir y prevenir el acoso sexual en el trabajo (Proclamación 1156/2019). En 2018, el Consejo de Ministros constituido pro el Primer Ministro Abiy Ahmed estableció un Gabinete paritario, con 50% de mujeres.
Sin embargo, y pese a los avances normativos, las mujeres etíopes continúan afectadas por una profunda inequidad en todas las dimensiones, desde el ámbito económico al participativo, desde el acceso a la cultura y la educación o a la vida libre de violencia. Las cifras actuales de Mutilación Genital Femenina (más del 95% en algunas regiones), de violencia basada en género (80% de mujeres manifiestan haber experimentado algún tipo de acoso callejero y un 28% violencia por su pareja), el reparto desigual de la tenencia de la tierra (pese a que la ley exige una propiedad compartida) o el porcentaje de analfabetismo en mujeres (superando el 60%) constatan las importantes brechas en materia de igualdad de género que enfrenta Etiopía. De manera especial, las inequidades de género son aún mayores en ciertos colectivos como mujeres rurales, pastoralistas, con discapacidad o en situación de desplazamiento.
Dinámicas de la exclusión y desigualdad de género
Las dinámicas patriarcales en la organización social, política y económica en Etiopía se constituyen como el principal origen de las exclusiones y desigualdades de género en el país. En un contexto de diversidad cultural con más de 80 grupos étnicos, los patrones excluyentes hacia las mujeres son una tónica habitual salvo muy reducido número de casos en los que (muchas veces como respuesta a la exclusión) se han desarrollado prácticas sociales o culturales de apoyo a las mujeres. Este es el caso del Addooyyee, espacios de diálogo y protección entre mujeres muy frecuentes en los pueblos oromo o las recientemente desarrolladas iniciativas de ahorro basadas en grupos comunitarios de mujeres.
Con un 78% de población rural[3] el acceso a la tierra de cultivo sigue siendo el principal condicionante para el desarrollo económico en Etiopía. Sin embargo, las mujeres ven vulnerado ese derecho de manera sistemática, siendo controlada la propiedad de la tierra por sus maridos o familiares hombres. De tal manera, sólo el 19.2% de las propiedades productivas son propiedad de las mujeres y sólo el 12% de las mujeres a nivel del país tienen acceso a la tierra[4]. En un alto porcentaje, la propiedad única por parte de las mujeres no significa el control de esta sino solamente un trámite administrativo estando la gestión real a cargo de sus hijos o parientes. Las limitaciones en el acceso a la propiedad de la tierra se acompañan de las dificultades para acceder a crédito. Ante la falta de garantías, las mujeres en Etiopía enfrentan importantes retos para acceder a financiación de cara a apoyar sus iniciativas productivas. Si bien las brechas en cuanto a acceso a productos crediticios no son tan grandes (15% de mujeres frente a 21% de hombres en zonas rurales a nivel nacional) las mujeres acceden a montos muy inferiores y condiciones mucho más inequitativas que los hombres. Sin embargo, es necesario señalar el importante papel que las mujeres juegan en la participación en cooperativas de crédito y ahorro. Mientras que la participación de mujeres en cooperativas agrícolas es cinco veces menor que la de los hombres, la participación femenina en organizaciones rurales de crédito es de un 20% menos.
Según FAO, la vulnerabilidad de las mujeres ante el Cambio Climático como las modificaciones de las épocas de lluvia o los efectos de desastres naturales afecta a las mujeres pro encima del ya alto 80% de dependencia de los productores etíopes. Las sequías y la escasez de agua repercuten directamente en las mujeres, tradicionalmente responsables de proveer a las familias.
De manera vinculada al desarrollo agrícola, las mujeres están relegadas al trabajo de cuidados y al sector informal (36%), recibiendo menores salarios por iguales trabajos que los hombres. Además del acceso a recursos productivos, las brechas en la educación son una de las principales limitantes para la participación de las mujeres en el sector productivo. Sólo el 42% de las mujeres han completado la alfabetización básica en Etiopía (frente al 69% de los hombres) y, en la amplia mayoría que abandona sus estudios, lo hace en cursos más bajos.
En Etiopía, una de cada cinco mujeres ha experimentado algún tipo de violencia física desde la edad de quince años[5]. La aceptación social de la violencia como forma de solucionar los conflictos en la familia genera que una de cada tres mujeres sufra violencia por parte de sus parejas. De igual manera, el acoso callejero y la violencia sexual siguen estando parcialmente invisibilizadas en las encuestas, normalizando este tipo de prácticas especialmente en situaciones de crisis. De manera especial, las prácticas tradicionales nocivas (HTP) como la Mutilación Genital Femenina, el Matrimonio Infantil, y el secuestro y violación con fines de matrimonio siguen estando muy presentes en la vida de las mujeres. Pese a un progresivo rechazo social de estas prácticas, el 65% de las mujeres han sido sometidas a algún tipo de mutilación genital en Etiopía y el 40% de niñas son casadas antes de los 18 años (14% menores de 15 años)[6]
En términos de participación, Etiopía ha realizado importantes avances. La participación de las mujeres en las tomas de decisiones sobre su salud se ha incrementado en los últimos años del 45% en 2005 al 71% en 2016, aumentando el uso de métodos de planificación familiar[7]. De igual manera, la casi paridad absoluta en la conformación del gabinete de ministros, el aumento de mujeres parlamentarias hasta el 38% o la presidencia del país a cargo de una mujer son importantes avances. Sin embargo, aun existe un largo camino por recorrer. Muchos de los cargos ocupados por mujeres tienen un alto componente de representación institucional y baja capacidad de decisión. De igual manera, la capacidad de influir en las decisiones estratégicas por parte de las mujeres aún es cuestionable.
A nivel rural, solo el 25% de los hogares están liderados por mujeres, quienes asumen las responsabilidades de crianza, cuidados, recogida de agua o mantenimiento del fuego, tareas que afectan directamente a su salud y desarrollo personal.
Marco Institucional en Etiopia para la Igualdad
En febrero de 2021, el Ministerio de la Mujer, Infancia y Juventud presentó el planteamiento de trabajo en la revisión de la Política Nacional de la Mujer para desarrollar una futura Política de Género que sustituya a la Política de 1993. Este nuevo marco regulatorio estaría alineado con el Plan de Desarrollo del Gobierno Etíope denominado 10 Years Perspective Plan (10YYP)
El nuevo plan de desarrollo del gobierno de Etiopia incluye importantes avances con relación a la igualdad de género. Por primera vez se propone establecer un registro de delitos sexuales y crear una policía especifica para atender la violencia de género, con capacidades y instrumentos adecuados. De igual manera se establecen espacios de participación y discusión a nivel rural (Women’s Designated Hubs) para abordar las temáticas de especial interés para las mujeres. Con relación al desarrollo económico, el 10YPP propone constituir mercados con protagonismo para las mujeres, con el fin de impulsar dinámicas económicas más justas e inclusivas, así como constituir semilleros de empresas orientados a negocios liderados por mujeres. En el ámbito del liderazgo, se pretende construir un centro de formación de líderes, intercambiando experiencias con otros países africanos.
A partir de esta política marco, el nuevo plan a diez años para el sector Mujer, Infancia y Juventud (2021-2030) incluye tres orientaciones estratégicas vinculadas con los derechos y bienestar (eliminación de violencia y discriminación), participación y representación (participación y representación equitativa) y beneficios en el desarrollo (desarrollo equitativo, economía formal, propiedad de la tierra…).
Aunque la propuesta de nueva política de Género, alineada con el 10YPP aún mantiene importantes brechas en cuanto a la reorganización de las estructuras tomadoras de decisiones, la participación efectiva de las mujeres, los derechos sexuales y reproductivos o los cambios en las concepciones patriarcales de organización social, en líneas generales ha sido bien acogida por los actores involucrados en el desarrollo equitativo y la justicia de género en el país. Sin embargo, el principal reto para la aplicación efectiva de las políticas públicas de género es la situación de la “institucionalidad de género”, con entidades públicas responsables muy débiles y una baja implementación a nivel local.
El nuevo plan gubernamental prevé un aumento del presupuesto disponible para las políticas de género así como la articulación con organizaciones locales. En los últimos años, por ejemplo, el gobierno etíope ha promovido los comités de desarrollo de las mujeres (WDA) para abordar problemáticas de las mujeres a nivel local, con alto protagonismo en el sector salud. Sin embargo, mientras se apoyan nuevas estructuras que entremezclan la sociedad civil con las entidades públicas (al igual que también ocurre con la Alianza Nacional para poner Fin a la Mutilación Genital Femenina y el Matrimonio Infantil), las entidades competentes siguen disponiendo de un personal insuficiente, sin capacidades técnicas ni experiencia y sin disponibilidad de datos veraces que contribuyan a la toma de decisiones. De igual manera, las instituciones responsables de los asuntos de género tienen una muy baja capacidad de influencia en la elaboración de políticas macro, a nivel económico o de desarrollo, relegando su participación a espacios muy anecdóticos. La baja capacidad a nivel federal, unida a la negativa percepción sobre la importancia de los asuntos de género, se traduce a nivel regional y local en casi la desarticulación total de las políticas de género.
En un país altamente descentralizado como Etiopía, la concreción de las políticas se juega aniveles subnacional. Sin embargo, las oficinas regionales de la mujer, infancia y juventud reciben menos del 2% del presupuesto, porcentaje que se reduce a nivel local, donde los presupuestos no suelen alcanzar el 1%, de los cuales el 90% se centra en pago de salarios. De tal manera, pese a cierto compromiso político a nivel federal, la falta de capacidades institucionales unida a la reacción adversa ante los aspectos de género, las políticas de igualdad acaban limitándose a buenas palabras en los documentos de contexto de las políticas “prioritarias”, con un reducido impacto real en la vida de las mujeres y niñas.
Conclusiones y Recomendaciones para avanzar en la Igualdad de Género en Etiopía
Abordar las desigualdades de género en Etiopía requiere de la unión de esfuerzos entre entidades públicas, sociedad civil y organizaciones privadas. Si Etiopía pretende impulsar una Política de Género transformadora, deberá orientarse a reducir las desigualdades de poder entre hombres y mujeres en todas las esferas de la vida cultural, social, económica o política. Desarrollar actividades “para mujeres” podrá mejorar las condiciones de vida de mujeres etíopes, pero difícilmente transformará las estructuras generadoras de exclusión, continuando con la dinámica de vulnerabilidad.
Durante el diseño, implementación y evaluación de las políticas de género será necesario contar con actores con experiencia que contribuyan durante todo el proceso. Sin embargo, los actores internacionales (muy presentes en el país) no deben sustituir los roles y responsabilidades de los actores clave etíopes. De tal manera, será preferible dilatar los tiempos en el diseño de los marcos regulatorios o incluso reducir la ambición en el alcance de estos a disponer de ejemplares documentos con muy poca apropiación por parte de sus protagonistas.
El papel de la Sociedad Civil en Etiopía ha cobrado cada vez más fuerza en los últimos años. Organizaciones de mujeres profesionales, campesinas, trabajadoras, entidades especializadas en reducir la violencia de género y grupos feministas, han tomado un especial protagonismo en un debate poco diverso hasta la fecha. Incluir el enfoque feminista, de diversidades o de juventud en el contexto de la globalización, es un excelente aporte para políticas de género en el siglo XXI.
Los compromisos políticos deben materializarse en instituciones públicas competentes, capaces de implementar las políticas de género y con los medios necesarios. De tal manera, fortalecer el Ministerio de la Mujer, Infancia y Juventud será crucial durante los próximos años. Establecer adecuadamente una estructura interna, definiendo competencias y dotándola de personal comprometido será un necesario primer paso para, posteriormente, desarrollar planes de capacitación por competencias para los servidores y servidoras públicas. En esta conformación, el Ministerio debe ser ejemplar en cuanto a incorporación de la diversidad étnica, cultural, religiosa o rural que engloba Etiopía.
Debido a su estructura descentralizada, el ejercicio de actualización y reforma del Ministerio de la Mujer, Infancia y Juventud debe replicarse a nivel regional y, posteriormente, establecer mecanismos para capacitar, dotar de recursos y fortalecer a las oficinas locales (woredas) de la mujer. Si bien la participación de Sociedad Civil, ONG y otras entidades es fundamental para garantizar los derechos de las mujeres, será necesario disponer de estructuras públicas que, de manera eficiente, puedan dar seguimiento a las políticas públicas a todo nivel.
La violencia contra las mujeres y niñas y particularmente la violencia sexual y las prácticas tradicionales nocivas debe ser una prioridad para el Gobierno de Etiopía. La creación de marcos legales, sistemas judiciales y un cuerpo especializado de policía para abordar la violencia basada en género es un importante avance que debe ser acompañado de sensibilización social, abordaje en escuelas y centros de salud, trabajo con líderes sociales y religiosos y, especialmente, con los y las jóvenes.
En este sentido, Etiopía no debe tener miedo a abordar la Igualdad de Género desde su propia historia. La igualdad es un valor para las sociedades que, lejos de separarlas de sus valores y tradiciones, contribuye a consolidar los valores esenciales a lo largo del tiempo, poniendo en relieve lo más positivo de la cultura. La desigualdad y marginación no es parte de ningún tipo de manifestación étnica o cultural sino el resultado de la influencia del patriarcado dentro de la evolución de las dinámicas sociales. Por ello, impulsar el diálogo religioso e intercultural será fundamental para avanzar en la igualdad.
Lejos de pensar que la Igualdad de Género es un “asunto de mujeres” deben dedicarse esfuerzos para transversalizar el enfoque de género en todas las políticas públicas y espacios de discusión. El Ministerio de la Mujer será el garante de dotar de elementos para la incorporación del enfoque de género en otros sectores de la administración pública que deberán tener sus propios puntos focales para dar seguimiento a este aspecto central del desarrollo y el Estado de Derecho.
Para acompañar los esfuerzos públicos, la sociedad civil y otros actores sociales deberán contribuir en elevar la sensibilización y compromiso de los diversos actores implicados con la igualdad. Motivar diálogos, apoyar la reflexión colectiva, impulsar el análisis con enfoque de género serán estrategias fundamentales para construir relaciones más justas. De manera especial, apoyar los espacios de participación de mujeres, a través de organizaciones de distinto índole, será fundamental para garantizar su efectiva inclusión en la toma de decisiones.
Etiopía tiene un largo camino por recorrer en materia de igualad en varios frentes (normativo, político, social, cultural…). Aunque pueda resultar que aún no se dan las condiciones necesarias, es importante que los actores sociales continúen sus esfuerzos para iniciar la discusión sobre el feminismo etíope, las diversidades sexuales o la construcción de masculinidades. Resulta un trabajo arduo no exento de riesgos, pero que contribuirán a acelerar los cambios y transformar realmente la sociedad etíope, hacia un modelo de inclusión, equidad e igualdad.
Bibliografía Consultada
- 10 Years Perspective Plan – Document
- Annual Health Sector Performance Report, 2011 EFY, Ministry of Health (2018/19)
- Assessment Series, FAO (2019)
- Ethiopia Demographic and Health Survey. Central Statistical Agency/CSA/Ethiopia and ICF (2016)
- Ethiopia National Human Development Report, UNDP (2018)
- EUD Ethiopia Gender Country Profile. 2021. Labani Motlagh, Sepideh.
- Feminist policy analysis: implications for the agricultural sector in Ethiopia. Drucza, K and Rodriguez, C.M (2018), CIMMYT, Addis Ababa, Ethiopia,
- Global Gender Gap Report 2020
- Integrating gender considerations in Ethiopia’s National Adaptation Plan (NAP) Process: Analysis and recommendations. Environment, Forest and Climate Change Commission. (2018).
- National gender profile of agriculture and rural livelihoods – Ethiopia. Country Gender Assessment Series, FAO (2019)
- New Gender Policy in Ethiopia, 2021. Ministry of Women, Children and Youth
- Preliminary Gender Profile of Ethiopia, UN Women (2014)
- UNICEF Fact Sheet – Girl’s Education Ethiopia, November 2018, UNICEF (2018)
- Women Development and Change Package. Ministry of Women’s and Children’s Affairs (2017)
- Writing Our Rights. Researches. Setaweet and SOAS. 2021
[1] Banco Mundial. World Bank website, https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2015/01/20/poverty-ethiopia-down-33-percent
[2] Global Gender Gap Report 2020, http://www3.weforum.org/docs/WEF_GGGR_2020.pdf
[3] Estimación de NNUU. https://www.macrotrends.net/countries/ETH/ethiopia/population
[4] National gender profile of agriculture and rural livelihoods – Ethiopia. Country Gender Assessment Series, FAO (2019
[5] 2016 Ethiopia Demographic and Health Survey
[6] UNICEF Fact Sheet – Girl’s Education Ethiopia, November 2018, UNICEF (2018)
[7] Ethiopia Demographic and Health Survey (2016)